Madrid no crece por una sola ley ni por un único plan. Reforma a reforma, el sistema ha ido reduciendo tiempos, abriendo vías regionales, desplazando controles y permitiendo que determinados cambios de uso, densidad o infraestructura se resuelvan en momentos distintos. Ese conjunto de fuerzas es el atractor.
Las ciudades no crecen porque una ley las empuje desde atrás. Crecen porque muchos actores encuentran razones distintas para avanzar hacia el mismo punto. El propietario espera que el suelo valga más. El promotor necesita que el proyecto sea viable. El inversor busca un activo. El ayuntamiento puede buscar vivienda, actividad económica, empleo o ingresos. La Comunidad puede perseguir objetivos territoriales, de vivienda o de inversión. Ninguna de esas razones exige una trama común. Basta con que el sistema reduzca las resistencias que separan el suelo actual del uso futuro.
A ese conjunto de fuerzas lo llamamos el atractor. No es una persona, una administración ni una norma concreta. Tampoco es una acusación. Es una manera de mirar qué convierte una expectativa en una posibilidad: cuánto valor puede aparecer después del cambio, qué probabilidad hay de obtenerlo, cuánto tiempo cuesta llegar, qué administración decide, qué controles operan antes y cuáles después, qué infraestructura debe existir y cuánto riesgo hay de que años más tarde una sentencia deshaga lo aprobado.
El concepto completa lo que ya habíamos visto en «Nadie suma». Allí el problema aparecía al final: los expedientes son individuales, mientras el agua, la electricidad, la depuración, los residuos y la movilidad reciben conjuntamente sus efectos. El atractor mira un paso antes. Pregunta qué hace posible que cada vez más expedientes puedan llegar a ese sistema, por más puertas y en menos tiempo.
1 · El valor aparece antes que la ciudad
La fuerza más antigua del urbanismo no necesita una reforma reciente: es la diferencia entre el valor de lo que un suelo permite hoy y el de lo que podrá permitir mañana. La expectativa urbanística tiene valor antes de que exista una vivienda, una nave o una calle. Una clasificación, un uso, una edificabilidad o una infraestructura futura pueden cambiar la posición económica de un terreno mucho antes de que cambie físicamente.
Por eso el atractor no debe confundirse con la plusvalía final. Su fuerza empieza antes: en la expectativa creíble de transformación. Cuanto más probable sea que una decisión pública abra un uso más rentable y cuanto menor sea el tiempo o la incertidumbre para alcanzarlo, mayor será la capacidad de atraer propiedad, financiación, proyectos y presión para completar el proceso.
El viejo urbanismo hacía visible buena parte de ese recorrido dentro de una secuencia reconocible: plan general, modificación, planeamiento de desarrollo, gestión, urbanización y edificación. La Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid sigue siendo el chasis formal del sistema. Lo que ha ocurrido después no es su desaparición, sino la apertura sucesiva de carriles que pueden acortar, desplazar o sustituir algunos pasos.
2 · 2011-2013: el municipio entra en la era de la restricción fiscal
Hay un cambio previo que no es urbanístico, pero afecta a quien debe tramitar y controlar el urbanismo. La reforma del artículo 135 de la Constitución, la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local colocaron la estabilidad, la sostenibilidad financiera, la eficiencia y el control económico en el centro del funcionamiento local.
En paralelo, las leyes presupuestarias de los años de austeridad limitaron fuertemente la incorporación de personal. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012 estableció con carácter general que no se incorporaría nuevo personal, salvo excepciones y sectores con una tasa de reposición limitada. La restricción continuó en ejercicios posteriores.
De aquí no puede deducirse sin más que las oficinas municipales de urbanismo madrileñas perdieran técnicos en la misma proporción. Eso hay que medir municipio por municipio, con plantillas, relaciones de puestos de trabajo y presupuestos. Pero sí aparece una variable que esta investigación debe seguir: la complejidad del expediente puede crecer más deprisa que la capacidad pública disponible para producir una contrapericia propia. El eslabón débil puede existir antes de que llegue el promotor.
3 · 2012: la operación puede subir de escala
La Ley 8/2012 introduce uno de los saltos decisivos. Reforma los Proyectos de Alcance Regional y desarrolla los Centros Integrados de Desarrollo. La norma permite que personas privadas promuevan Proyectos de Alcance Regional y, en determinados supuestos de incompatibilidad con el planeamiento municipal, que la aprobación regional permita la ejecución inmediata mientras la ordenación municipal se adapta después.
El cambio no elimina la legislación ambiental, sectorial ni la información pública. Cambia otra cosa: la escala desde la que puede tomarse la decisión determinante. Una actuación ya no depende necesariamente de convencer primero al municipio para que rehaga su planeamiento. Puede intentar demostrar que tiene alcance regional y entrar por una vía distinta.
Eurovegas fue el contexto político más visible de aquella reforma, pero el proyecto desapareció y el instrumento permaneció. Esa es una característica del atractor: una operación puede fracasar y dejar detrás la puerta jurídica que se creó para hacerla posible.
4 · 2020: actuar primero, comprobar después
La Ley 1/2020 introduce otro tipo de aceleración: extiende la declaración responsable urbanística a numerosas actuaciones y sustituye en esos casos el control autorizatorio previo por un control posterior. La ley lo formula expresamente como una reducción de licencias y una simplificación administrativa.
La diferencia cabe en dos secuencias. En el régimen de licencia, primero se comprueba y después se autoriza. En la declaración responsable, el interesado declara que cumple, queda habilitado desde la presentación y el ayuntamiento conserva la obligación de comprobar, controlar e inspeccionar después. Si la actuación no es conforme, la declaración no la legitima y puede ordenarse la restitución.
No es menos control por definición. Es control situado en otro momento. Y al desplazarlo hacia después, la capacidad material del ayuntamiento adquiere más importancia: cuántas declaraciones entran, cuánto tarda la comprobación, qué puede revisar con medios propios y qué ocurre mientras tanto.
5 · 2022: el carril regional se consolida
La Ley 11/2022 vuelve a reformar los Proyectos de Alcance Regional. Su exposición de motivos declara la voluntad de flexibilizar y simplificar el régimen para atraer inversiones consideradas estratégicas. La norma permite que los proyectos se extiendan por uno o varios municipios, se desarrollen —con respeto a la normativa ambiental y sectorial— en cualquier clase de suelo y sean promovidos por personas privadas, que deben justificar el interés regional ante la consejería competente.
La aprobación definitiva vincula directamente al planeamiento municipal. En actuaciones públicas, la propia ley excluye licencias y actos de control municipal para la construcción y puesta en funcionamiento; en las privadas, la aprobación del proyecto legitima su ejecución, aunque queda sometida al correspondiente acto de intervención o control municipal.
Esto obliga a separar dos preguntas que antes tendíamos a mezclar. Una es si el municipio tiene capacidad para discutir técnicamente la operación. Otra es si la operación sigue estando en la escala municipal. La primera es el eslabón débil. La segunda es el ascensor.
6 · 2024: la ley empieza a sustituir al expediente de cambio de uso
La Ley 3/2024 de medidas urbanísticas para la promoción de vivienda protegida introduce una mutación diferente. Determinadas parcelas calificadas para oficinas pueden implantar vivienda protegida en alquiler como uso alternativo. La propia ley establece que la medida tiene eficacia directa y no necesita una modificación previa del planeamiento cuando se cumplen sus condiciones.
El cambio conceptual es profundo. Antes, para pasar de A a B, la transformación solía tener que escribirse primero en el plan: plan dice A → modifico el plan → plan dice B → ejecuto B. Con este mecanismo aparece otra secuencia: plan dice A → la ley permite B → solicito la licencia.
No desaparece la regulación urbanística; cambia el lugar donde se produce. La decisión que antes podía necesitar un expediente específico para cada ámbito se desplaza parcialmente a una norma general que abre la posibilidad para muchas parcelas a la vez. Para saber qué permite hoy un suelo ya no basta con leer la ficha del plan: hay que superponerle las leyes posteriores que actúan directamente sobre ella.
7 · 2024-2026: más capacidad técnica fuera del ayuntamiento
La Ley 7/2024 consolida otra pieza: las entidades privadas colaboradoras urbanísticas. Pueden actuar a instancia del interesado, del ayuntamiento o de la propia Comunidad en tareas técnicas de comprobación. La ley establece límites relevantes: no son autoridad, no sustituyen las potestades municipales de verificación, inspección y control, y los ayuntamientos pueden excluir su intervención mediante acuerdo del pleno.
Por tanto, no es correcto resumirlo como una privatización de la decisión urbanística. La decisión sigue siendo pública. Lo que sí aparece es una externalización posible de capacidad técnica: parte del trabajo de comprobación puede producirse fuera de la plantilla municipal. Eso obliga a seguir quién encarga, quién paga, con qué acreditación se trabaja, quién contrasta el resultado y qué hace la administración antes de asumirlo.
La misma Ley 7/2024 incorpora además los Planes Estratégicos Municipales, que separan con mayor claridad la estrategia territorial de otros instrumentos de desarrollo. Entre los elementos que deben identificar están la movilidad, las infraestructuras básicas, las redes de energía, los equipamientos y la estrategia de vivienda. Esa separación puede ordenar mejor el sistema, pero también obliga a leer varias capas para conocer la ciudad futura.
8 · 2025-2026: la Administración crea su propio acelerador
El cambio no se produce solo mediante leyes. El Decreto 92/2025 creó la Aceleradora Urbanística de la Comunidad de Madrid, un órgano colegiado que centraliza la solicitud y seguimiento de informes sectoriales y puede declarar determinados instrumentos de especial relevancia, con tramitación urgente o preferente. Se constituyó en enero de 2026.
La herramienta no sustituye los informes ni las competencias sectoriales. Su función es coordinar y ordenar sus tiempos. El Gobierno regional afirma que la Aceleradora ya ha impulsado proyectos para 17.600 viviendas; es una cifra del propio Ejecutivo y debe leerse como tal. Lo importante para nuestro método es otra cosa: la aceleración deja de ser solo una propiedad de la norma y se convierte también en una función administrativa explícita.
9 · 2026: más techo sin rehacer el plan
La Ley 2/2026 añade otro carril. En determinadas parcelas destinadas a vivienda protegida permite incrementar hasta un 20 por ciento la edificabilidad y hasta un 30 por ciento la densidad sin modificar el planeamiento, siempre que se cumplan las condiciones establecidas. Los ayuntamientos disponen de un margen para no aplicar el régimen, imponer condiciones adicionales o delimitar ámbitos.
La propia ley contiene un contrapeso que debe incorporarse a cualquier análisis serio: si el aumento obliga a ampliar infraestructuras y redes públicas exteriores al ámbito, la responsabilidad y el coste de esa ejecución corresponden al promotor. Por eso no puede afirmarse de antemano que cada incremento de edificabilidad se traslade al presupuesto público. La investigación deberá comprobar en cada operación qué conexión se imputa al promotor y qué refuerzo general permanece en el sistema.
Pero el mecanismo principal permanece: una ley puede aumentar la cantidad de ciudad materializable en una parcela sin obligar a tramitar antes una modificación del instrumento urbanístico que le asignó su edificabilidad original.
10 · 2026: primero puede aprobarse el plan y después acreditarse la potencia
La misma Ley 2/2026 contiene quizá el cambio que más directamente enlaza con «Nadie suma». Para los instrumentos de planeamiento de uso global residencial, una certificación negativa sobre suficiencia de las redes eléctricas no impide por sí sola la aprobación del planeamiento. La capacidad deberá acreditarse después y, en todo caso, antes de la aprobación definitiva del proyecto de urbanización. La certificación puede además condicionarse a una planificación eléctrica que entre en vigor con posterioridad.
No significa que pueda urbanizarse sin electricidad. La barrera continúa existiendo. Lo que cambia es el orden de los tiempos: el reconocimiento urbanístico de la actuación puede preceder a la demostración definitiva de que la red dispone de capacidad para servirla.
Para el atractor, esa secuencia importa mucho. Una expectativa urbanística puede consolidarse jurídicamente antes que la infraestructura que tendrá que convertirla en ciudad física. El suelo y la red empiezan a vivir en calendarios distintos.
11 · LIDER: la posible nueva caja de cambios
El Proyecto de Ley de Impulso y Desarrollo Equilibrado de la Región —LIDER— debe colocarse al final de esta evolución, no al principio. A 19 de septiembre de 2026 sigue siendo un proyecto: aprobado por el Consejo de Gobierno el 22 de julio y remitido a la Asamblea de Madrid, continúa su tramitación parlamentaria.
El Gobierno regional presenta la norma con un objetivo explícito de reducción de tiempos: de doce a cuatro años para la tramitación urbanística, según su estimación. Propone tres categorías de suelo —urbanizado, rural protegido y rural no protegido—, desarrolla los Planes Estratégicos Municipales y atribuye a los municipios de más de 15.000 habitantes una mayor capacidad de aprobación de sus instrumentos, manteniendo la Comunidad funciones de control de legalidad. El proyecto también prevé apoyo técnico específico para los municipios pequeños.
La cifra de doce a cuatro años es un objetivo del Ejecutivo promotor, no un resultado todavía verificable. Y mientras el proyecto no sea aprobado, ninguna de sus novedades puede tratarse como derecho vigente. Pero su sentido dentro de esta historia es claro: LIDER no inventa el atractor; intenta ordenar como sistema una tendencia que ya venía actuando por reformas parciales.
12 · El freno ex post también está en discusión
Hay un último elemento que no pertenece a la legislación madrileña vigente, pero completa la máquina: el riesgo de que un plan aprobado caiga años después. En febrero de 2026 el Grupo Parlamentario Popular presentó en el Congreso una proposición de ley sobre seguridad jurídica del planeamiento. El Pleno la tomó en consideración en abril y, a 19 de septiembre, sigue en fase de enmiendas.
El texto propone, entre otras medidas, diferenciar defectos que producirían nulidad de aquellos que podrían subsanarse, conservar actuaciones no afectadas y limitar a cuatro años la impugnación indirecta de las normas urbanísticas, circunscribiéndola después a vicios materiales. Son propuestas, no derecho vigente.
Si una reforma de ese tipo prospera, actuaría sobre otra resistencia del atractor: la estabilidad de lo ya aprobado. Para el promotor, reduce incertidumbre. Para quien impugna, cambia el alcance temporal y material del control judicial. Las dos consecuencias deben contarse juntas.
13 · La máquina completa
Miradas por separado, todas estas reformas tienen explicaciones distintas: estabilidad presupuestaria, actividad económica, simplificación administrativa, vivienda protegida, coordinación de informes, autonomía municipal, inversión, seguridad jurídica. No hay razón para convertirlas retrospectivamente en un plan único ni para atribuirles una intención común que sus textos no prueban.
El hallazgo aparece cuando se superponen sus efectos. En quince años se ha actuado sobre varias resistencias que frenaban o hacían incierta una transformación: quién decide, cuánto se tarda, si hace falta modificar el plan, cuándo se comprueba, quién aporta capacidad técnica, cuándo debe existir la infraestructura y cuánto tiempo permanece vulnerable lo aprobado.
Ese es el atractor. No es una fuerza misteriosa: es la suma de incentivos económicos y posibilidades jurídicas que hace que una transformación resulte más probable. Cuanto mayor sea el valor esperado, más corta la distancia hasta la aprobación y menor la incertidumbre posterior, más energía tiene el sistema para moverse hacia el cambio de uso.
14 · La ley puede correr; la tubería no
Aquí aparece el límite que devuelve este artículo al centro de la serie. Una ley puede cambiar mañana el uso permitido de centenares de parcelas. No puede construir mañana un colector. Puede aumentar legalmente la edificabilidad de una parcela. No aumenta en el mismo acto la capacidad de una subestación. Puede permitir aprobar un planeamiento residencial antes de acreditar definitivamente la potencia; la red sigue necesitando planificación, líneas, nudos, permisos, inversión y tiempo.
La transformación jurídica y la transformación física tienen velocidades distintas. El atractor actúa sobre la primera. «Nadie suma» pregunta por la segunda.
Por eso este artículo no concluye que Madrid esté creciendo demasiado ni demasiado deprisa. Formula una comprobación. Si el sistema ha multiplicado los mecanismos capaces de producir ciudad, hay que averiguar si ha multiplicado al mismo ritmo los mecanismos capaces de comprobar, en conjunto y antes de comprometerla, que existe la infraestructura que esa ciudad necesitará.
Ahí entra la siguiente herramienta. El atractor explica por qué la operación avanza. El tenedor de siete púas servirá para abrirla y preguntar quién estaba antes, qué se fragmentó, qué información existía, quién produjo el conocimiento, qué capacidad tenía quien debía controlarla, si cambió de escala y cuánto estaba ya hecho cuando llegó el freno.
Y después llegará la prueba histórica: la cronología de Madrid y del resto de España. Porque el urbanismo ya ha ensayado casi todas estas combinaciones. Lo que falta es dejar de mirarlas como episodios aislados y reconstruir el sistema que las hace posibles.
Nota editorial y de fuentes
Segunda pieza de la serie de método «El atractor, el tenedor y la cronología», dentro de «El Madrid de los 8 millones · El coste real de crecer». Normativa y estado de tramitación comprobados el 19 de septiembre de 2026; el estado de la Ley LIDER se reverificó ese día. Fuentes primarias enlazadas en el texto.
