El Consejo de Ministros ha aprobado este 7 de junio 2022 un proyecto de Ley de Prevención de las Pérdidas y el Desperdicio Alimentario, con el objetivo de reducir el desecho a la basura de alimentos sin consumir y favorecer un mejor aprovechamiento, conocido el dato de que en 2020, los hogares españoles tiraron a la basura 1364 millones de kilos/litros de alimentos, una media de 31 kilos/litros por persona.
El ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, Luis Planas, ha llamado la atención sobre estos datos, que suponen la pérdida de 250 euros por persona. La ley tiene como objetivos «regular y concienciar» y «da respuesta a una necesidad social», porque por un lado, «regula el uso preferente de los alimentos para consumo humano», favoreciendo la donación, y por otro trata de «concienciar a la sociedad sobre la necesidad de disminuir el despilfarro de alimentos».
El ministro ha explicado que el desperdicio de alimentos representa una «ineficiencia» de la cadena alimentaria, que tiene consecuencias económicas, sociales y ambientales, porque supone malgastar el trabajo de agricultores y ganaderos en la producción de alimentos y mal utilizar los recursos naturales que se consumen en este proceso. Ha recalcado además que es un asunto que tiene un claro carácter ético y «llama a la conciencia de todos».
La ley supone un importante avance, ha señalado el ministro, quien ha destacado que es la primera vez que se legisla en España sobre la materia, algo que hasta el momento solo han hecho Francia e Italia.
Con la aprobación de esta ley, el Gobierno da un paso más en su compromiso con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) incluidos en la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El ODS 12.3 establece en concreto la aspiración de «reducir a la mitad el desperdicio de alimentos per cápita mundial en la venta al por menor y a nivel de los consumidores y reducir las pérdidas de alimentos en las cadenas de producción y suministro, incluidas las pérdidas posteriores a la cosecha».
La ley trata de fomentar buenas prácticas desde los productores primarios, en la fase de cosecha y recolección de los alimentos, hasta los consumidores, bien en el hogar o en bares y restaurantes, ya que el desperdicio de alimentos se produce a lo largo de todas las fases de la cadena.
El ministro ha recordado que la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) estima que se desperdicia aproximadamente el treinta por ciento de los alimentos que se producen en el mundo, y que casi la mitad de este despilfarro se produce en la fase de postcosecha y venta minorista.
Plan de prevención y jerarquía de prioridades de uso
La ley establece que todos los agentes de la cadena alimentaria tienen la obligación de disponer de un plan de prevención de las pérdidas y el desperdicio. El objetivo es que las empresas de la cadena hagan un autodiagnóstico de sus procesos productivos, identifiquen dónde se producen las pérdidas de alimentos, fijen medidas para minimizarlos y se destinen a otros usos, para los que se fija una jerarquía de prioridades.
Esta jerarquía de prioridades es un aspecto esencial de la ley, y establece una pelación en el destino que los agentes deberán dar a los alimentos para evitar su desperdicio. La prioridad máxima será siempre el consumo humano, a través de la donación o redistribución de alimentos.
Para la donación de los excedentes de alimentos, los agentes de la cadena deberán suscribir convenios de colaboración con empresas, entidades de iniciativa social y otras organizaciones sin ánimo de lucro o bancos de alimentos. En estos acuerdos se deberán recoger de forma expresa las condiciones de recogida, transporte y almacenamiento de los productos, entre otras cuestiones.
Las entidades de iniciativa social que sean receptoras de donaciones deberán garantizar la trazabilidad de los productos donados mediante un sistema de registro de entrada y salida de los alimentos recibidos y entregados. Sólo podrán destinar estos productos a la donación, sin que en ningún caso puedan comercializarlos, y deberán hacerla sin ningún tipo de discriminación entre los beneficiarios.
En el segundo orden de prioridades se contempla la transformación de los alimentos que no se hayan vendido, pero que mantengan sus condiciones óptimas de consumo, en productos como zumos o mermeladas, entre otros. Cuando los alimentos ya no sean aptos para el consumo humano, la preferencia de uso será, por este orden, la alimentación animal y fabricación de piensos; el uso como subproductos en otra industria ya como residuos, y la obtención de compost o biocombustibles.
Las empresas de hostelería tendrán la obligación de facilitar al consumidor que pueda llevarse, sin coste adicional alguno, los alimentos que no haya consumido –salvo en los establecimientos tipo bufé libre o similares-. Para ello deberán disponer de envases aptos para el uso alimentario, que sean reutilizables o fácilmente reciclables.
Buenas prácticas
El capítulo tercero de la ley establece medidas de buenas prácticas para la administración y los distintos eslabones de la cadena que eviten el desperdicio de alimento, como por ejemplo que los establecimientos comerciales dispongan de líneas de venta productos «feos, imperfectos o poco estéticos»; y promover el consumo de productos de temporada, de proximidad o ecológicos.
Así mismo, la ley apela a incentivar la venta de productos con la fecha de consumo preferente o de caducidad próxima, de acuerdo a la jerarquía de prioridades de uso.
El Gobierno adoptará políticas y medidas para fomentar la adecuación de las fechas de consumo preferente a la prevención del desperdicio, para lo que deberá llevar a cabo acciones formativas y divulgativas sobre la correcta interpretación de las fechas de caducidad y consumo preferente.
Igualmente se incentivará que los agentes de la cadena alimentaria ajusten las fechas de consumo preferente de sus productos hasta el máximo que garantice una adecuada calidad de los mismos y se promoverá la investigación y la innovación sobre la viabilidad de los alimentos para alargar la vida útil.
Planificación estratégica
Para la planificación de la política de prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario, el Gobierno deberá elaborar un Plan Estratégico a propuesta de los ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación; Derechos Sociales y Agenda 2030; de Consumo; de Transición Ecológica y Reto Demográfico; de Industria, Comercio y Turismo; de Inclusión Social y Migraciones y de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.
Este plan definirá la estrategia general contra el desperdicio alimentario y las orientaciones y estructura que deberán seguir las comunidades autónomas en sus actuaciones en este ámbito. El plan será revisable cada cuatro años. Además, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, previa consulta con los demás ministerios mencionados, deberá elaborar un plan nacional de control de las pérdidas y el desperdicio alimentario que contendrá los objetivos generales y prioridades a seguir en las tareas de control. El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación deberá hacer un informe anual sobre los resultados de la aplicación del plan nacional.
Una de las modificaciones introducidas en el proceso de información pública es que esta planificación estratégica formará parte del Programa Estatal de Prevención de Residuos.
Una disposición adicional prevé el acuerdo, mediante convenio entre los ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y del Instituto Nacional de Estadística (INE) de los mecanismos de colaboración para el intercambio de información y el cumplimiento de la obligación comunitaria de medición de los residuos alimentarios.
Régimen sancionador
El régimen sancionador establece como falta grave no contar con un plan de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, para la que prevé sanciones que pueden oscilar entre 2001 y 60.000 euros, así como la segunda o ulterior infracción leve que suponga reincidencia en el plazo de dos años.
Se considerarán infracciones leves no aplicar la jerarquía de prioridades en el uso de los alimentos o que las industrias, empresas de distribución al por menor, de hostelería y restauración no lleven a cabo la donación de aquellos productos no vendidos que son aptos para el consumo humano a través de un pacto o convenio.
En el caso de las empresas y entidades de iniciativa social que sean receptoras de las donaciones, se considerará infracción leve que no entreguen los excedentes a personas desfavorecidas, o que establezcan algún tipo de discriminación en el acceso al reparto de alimentos (por motivos de discapacidad, edad, sexo, salud, orientación sexual, identidad o expresión de género, catacterísticas sexuales, nacionalidad, situación administrativa, origen racial o étnico, religión o creencias, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social).
Asimismo se considerarán infracción leve la negativa a colaborar con las administraciones públicas para la cuantificación de los residuos de alimentos. La ley prevé para las infracciones leves sanciones de apercibimiento o multas de hasta 2000 euros.
Como infracciones muy graves, sancionables con entre 60.001 y 500.000 euros de multa, se considerará la segunda o ulterior falta grave que se cometa en un plazo de dos años.
Imperativo ético de reducir el desperdicio
La motivación de la ley responde al imperativo ético que tienen los poderes públicos de reducir drásticamente el volumen de pérdidas y desperdicio alimentario, en consonancia con las grandes líneas del Gobierno de justicia social, protección ambiental y crecimiento económico. Es una obligación también para todos los operadores de la cadena, y una tarea que debe implicar al conjunto de la sociedad.
El desperdicio de alimentos es consecuencia de un funcionamiento ineficiente de los sistemas alimentarios. Sus causas están relacionadas con errores en la planificación y calendario de cosecha, empleo de prácticas de producción y manipulación inadecuadas, deficiencia en las condiciones de almacenamiento, malas técnicas de venta al por menor y prácticas de los proveedores de servicios, y comportamiento inapropiado de los consumidores.
El despilfarro alimentario perjudica al conjunto de la sociedad, porque encarece el acceso a bienes de primera necesidad, malgasta recursos naturales escasos que se utilizan en la producción y el trabajo de agricultores y ganaderos, aumenta los residuos y el impacto ambiental, y lastra la eficiencia del sector productivo y su competitividad. Esta ley trata de orientar hacia un sistema de producción más eficiente, que enfoque al desarrollo de una economía circular.
Para que la ley tenga éxito en la consecución de sus objetivos necesita de la implicación del conjunto de la cadena alimentaria y de la sociedad en general. Por ello, el procedimiento de elaboración de la norma ha procurado reunir la máxima participación. El anteproyecto de ley fue aprobado en primera lectura por el Consejo de Ministros el pasado 11 de octubre, y posteriormente se sometió al trámite de audiencia pública.
Además, se han seguido cuatro foros participativos dedicados de forma especializada a consumidores y las ONG (11 de noviembre de 2021 en Valencia), distribución y canal Horeca (24 de noviembre de 2021 en Barcelona), industria (26 de enero de 2022 en Pamplona) y sector primario (18 de marzo de 2022 en Cáceres).
Tras analizar las aportaciones en el trámite de audiencia y las conclusiones de los foros, se han tenido en cuenta gran parte de ellas. Entre las modificaciones introducidas destacan las definiciones para clarificar los conceptos, la flexibilización de la jerarquía de prioridades, la reducción de las obligaciones y el importe de las sanciones para apostar más por las buenas prácticas y la eliminación de la posibilidad de donar om comercializar alimentos con fecha de consumo preferente sobrepasada.
La Ley contiene dieciocho artículos estructurados en seis capítulos: disposiciones generales; obligaciones de los agentes de la cadena alimentaria; medidas de buenas prácticas; racionalización de las fechas de consumo preferente; instrumentos para el fomento y control; régimen sancionador. Además consta de una disposición adicional y tres finales.