Qué hace el Ministerio Fiscal y qué no decide, cuándo un problema urbanístico se vuelve penal, y cómo se le lleva un caso —incluido el más difícil de todos: demostrar que nadie ha sumado.
Parte I · La Fiscalía: qué es y cómo se le lleva un caso
Cuando un plan es anulado no significa que haya delito. Cuando un ayuntamiento se equivoca tampoco. Y cuando un promotor gana mucho dinero con una transformación urbanística, la ganancia no convierte por sí sola la operación en corrupción. Entre la irregularidad administrativa y el Código Penal existe una frontera exigente. En España hay una institución especializada en cruzarla solo cuando los hechos lo permiten: el Ministerio Fiscal.
Su papel suele conocerse peor que el de un juez o el de la policía. Sin embargo, la Constitución, en su artículo 124, le atribuye la misión de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos y el interés público, con sujeción a los principios de legalidad e imparcialidad. Esa doble palabra importa: el fiscal no representa al denunciante ni trabaja para confirmar su sospecha. Debe comprobar si los hechos permiten actuar y también archivar cuando no lo permiten.
1 · El fiscal no es el abogado del denunciante ni el urbanista que rehace el plan
La Fiscalía no decide si un municipio debería crecer, si un desarrollo es oportuno o si una comarca soporta mejor otro modelo territorial. Tampoco anula un plan: la anulación de una disposición urbanística pertenece, en su caso, a la jurisdicción contencioso-administrativa. El fiscal entra por otra puerta. El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal le permite ejercer las acciones penales que procedan, intervenir en el proceso penal e instar diligencias para esclarecer hechos.
Esto obliga a separar tres planos que en la discusión pública suelen mezclarse: una mala política urbanística puede ser plenamente legal; una ilegalidad urbanística puede corregirse anulando un acto sin que exista delito; y un delito urbanístico o contra la Administración exige los elementos adicionales que establece el Código Penal. La diferencia no es retórica: determina quién investiga, qué debe probarse y qué consecuencia puede producirse.
2 · Sí existe una Fiscalía especializada en Medio Ambiente y Urbanismo
La especialización no es una etiqueta informal. La Fiscalía General del Estado mantiene una Unidad de Medio Ambiente y Urbanismo, hoy coordinada por el Fiscal de Sala Javier Rufino Rus, y una red territorial de fiscales especialistas. La Memoria 2026 del Ministerio Fiscal contabiliza para 2025 un total de 200 integrantes de la especialidad, entre ellos 50 fiscales delegados y 150 especialistas, incluidos los fiscales de enlace.
Madrid dispone además de una Sección de Medio Ambiente y Urbanismo en la Fiscalía Provincial, coordinada con las fiscalías de área. No es, por tanto, una hipótesis de trabajo: existe una estructura fiscal específica para asuntos de ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente, patrimonio histórico, incendios y otras materias de la especialidad.
Desde 2025 se ha añadido otra pieza que interesa especialmente cuando el urbanismo se cruza con decisiones administrativas potencialmente delictivas: una red especializada en Delitos contra la Administración Pública. Madrid fue una de las provincias en las que se designó fiscal delegado. La propia Fiscalía prevé una coordinación constante de esta nueva especialidad con Medio Ambiente y Urbanismo cuando los hechos se solapan.
3 · Qué puede convertir un problema urbanístico en un asunto penal
El Código Penal contiene tipos específicos sobre ordenación del territorio y urbanismo. El artículo 320, por ejemplo, exige que la autoridad o funcionario actúe «a sabiendas de su injusticia» al informar, resolver o votar determinados instrumentos o licencias contrarios a la normativa; también contempla el silencio consciente de una infracción en una inspección o la omisión de inspecciones obligatorias. Esa exigencia de conocimiento y arbitrariedad separa el delito del error, la discrepancia técnica o la simple anulabilidad administrativa.
A partir de los hechos pueden aparecer otros tipos: delitos contra el medio ambiente, falsedad documental, cohecho, tráfico de influencias, malversación o prevaricación administrativa. Pero ninguno debe darse por supuesto. Un expediente con un informe técnico discutible no es por eso un informe falso; una decisión favorable a un promotor no es por eso cohecho; y la debilidad de un ayuntamiento no convierte al operador fuerte en corruptor.
4 · Cómo empieza una investigación fiscal
La puerta de entrada puede ser muy sencilla. La Ley de Enjuiciamiento Criminal permite poner en conocimiento del Ministerio Fiscal un delito perseguible de oficio sin obligar al denunciante a probar por sí mismo todo lo denunciado ni a formalizar una querella. La denuncia escrita debe identificar a quien denuncia, narrar circunstanciadamente los hechos y señalar, cuando se conozcan, personas y fuentes de conocimiento que puedan ayudar a esclarecerlos.
El artículo 5 del Estatuto Orgánico autoriza al fiscal a recibir denuncias, remitirlas a la autoridad judicial o archivarlas cuando no encuentre fundamento para ejercitar acción alguna. Para esclarecerlas puede practicar u ordenar diligencias dentro de los límites legales. La Unidad de Medio Ambiente y Urbanismo informa además expresamente de que los ciudadanos pueden remitir denuncias a través de la sede electrónica.
La consecuencia práctica es importante: un ciudadano no necesita llegar con una sentencia redactada. Pero tampoco basta con entregar una sospecha genérica y pedir que Fiscalía encuentre dentro el delito. Cuanto más precisa sea la cronología, más claros sean los documentos y más concreta la contradicción que se somete a examen, más verificable será el asunto.
5 · Fiscalía no investiga sola
La especialidad dispone de apoyo policial y técnico. La Memoria 2026 describe una unidad del SEPRONA adscrita a la Fiscalía de Sala, una Unidad Técnica que elabora informes periciales, hace inspecciones y toma de muestras; una unidad de Policía Municipal de Madrid y funcionarios del Cuerpo de Agentes Forestales y Medioambientales de la Comunidad de Madrid adscritos funcionalmente a la Fiscalía.
Esto explica por qué la puesta en conocimiento no tiene que contener toda la prueba final. Si existe una base objetiva suficiente, Fiscalía puede contrastar documentos, solicitar actuaciones policiales, recabar apoyo técnico y reconstruir hechos que un periodista, una asociación o un vecino no tienen capacidad material para investigar por sí solos. Esa capacidad, sin embargo, no convierte a Fiscalía en una auditoría general del urbanismo: necesita hechos con posible relevancia penal.
6 · Investigar también significa archivar
La especialización tiene actividad real. En 2025 se incoaron en España 1340 diligencias de investigación sobre urbanismo y ordenación del territorio. En el conjunto de materias de Medio Ambiente y Urbanismo hubo 3089 diligencias; una parte terminó en denuncia o querella y otra fue archivada. Las cifras son importantes precisamente porque muestran las dos salidas: investigar no equivale a acusar.
La Memoria 2025 de la Fiscalía de la Comunidad de Madrid señaló un incremento del 24,1 por ciento de las diligencias de investigación de la especialidad durante 2024 y destacó que las relativas a ordenación del territorio habían crecido a más del doble. La misma memoria recoge investigaciones archivadas cuando los hechos examinados resultaron conformes con la normativa. La función del fiscal no es encontrar un culpable: es separar penalmente lo que puede sostenerse de lo que no.
7 · La omisión puede ser delito, pero no cualquier omisión
Esta distinción resulta especialmente útil para nuestra investigación. La Fiscalía Provincial de Madrid destaca en su memoria una sentencia de 2024 que condenó a un exalcalde de Aldea del Fresno por prevaricación urbanística omisiva: había una infracción urbanística denunciada, una obligación concreta de actuar y una inacción que el tribunal consideró penalmente relevante. Ese supuesto no permite trasladar automáticamente la palabra «omisión» a cualquier carencia de planificación.
Para que una falta de actuación entre en el terreno penal hace falta identificar mucho más: qué deber jurídico concreto existía, quién estaba obligado, qué conocía, desde cuándo y qué hizo o dejó de hacer. La pregunta «¿por qué nadie suma?» puede descubrir una omisión institucional relevante. Solo una investigación posterior puede decir si estamos ante una opción de política pública, una deficiencia administrativa, una ilegalidad o algo con trascendencia penal.
8 · Lo que un ciudadano debe llevar: hechos antes que adjetivos
Un buen escrito a Fiscalía se parece poco a un artículo de opinión. Debe poder leerse como una secuencia comprobable: qué ocurrió, en qué fecha, qué documento lo acredita, quién adoptó cada acto, qué norma parece relevante y qué contradicción objetiva merece comprobarse. Si existe una hipótesis, se presenta como hipótesis; si existe una sentencia, como sentencia; si falta un documento, se dice que no consta.
El tenedor de siete púas que utiliza esta serie puede servir para encontrar las preguntas, pero no sustituye esa disciplina. Anticipación, fraccionamiento, opacidad, estudio cautivo, eslabón débil, ascensor y hecho consumado son indicadores de investigación. El salto penal aparece solamente cuando los documentos permiten pasar de la señal a un hecho jurídicamente relevante.
La utilidad democrática de la Fiscalía especializada está precisamente ahí: ofrece una puerta institucional para que un hecho documentado sea examinado por alguien que no debe ni creer al denunciante ni proteger al denunciado, sino aplicar la ley. A veces el resultado será una denuncia ante el juez. Otras, un archivo. Ambas respuestas forman parte del mismo trabajo.
Parte II · El caso de Madrid: cómo se formula «nadie suma»
«Nadie suma» nació como una hipótesis territorial: el agua, la electricidad, la depuración, los residuos y la movilidad reciben a la vez demandas procedentes de expedientes que se tramitan por separado. Llevar esa hipótesis a Fiscalía exige cambiar de lenguaje. No puede presentarse como una acusación de «dejación de funciones» contra la Comunidad de Madrid. Antes hay que responder una pregunta más elemental: ¿existe una obligación jurídica concreta de hacer esa suma, qué órgano la tiene y qué hace realmente con ella?
La investigación de los propios órganos autonómicos obliga además a corregir una formulación inicial. No es exacto decir que en Madrid no exista ningún órgano capaz de ordenar territorialmente. Existen. Lo que todavía no hemos localizado es una cuenta pública, regular y supramunicipal que reúna en el mismo horizonte el crecimiento previsto y la capacidad acumulada de todos los sistemas que ese crecimiento necesita. Esa es la hipótesis que puede comprobarse.
9 · La acusación que no debemos formular
La expresión «dejación de funciones» es demasiado imprecisa para abrir una vía penal. El Código Penal no castiga genéricamente que una administración planifique poco, mal o tarde. La prevaricación urbanística del artículo 320 exige conductas concretas y conocimiento de su injusticia; incluso cuando sanciona una omisión, se refiere, entre otros supuestos, a inspecciones de carácter obligatorio que deliberadamente no se hacen.
Por eso el punto de partida de una eventual comunicación a Fiscalía no debe ser «la Comunidad no suma y por tanto incumple», sino otra formulación: «hemos intentado identificar la instancia, el instrumento y el documento que agregan estas cargas; esto es lo que la ley atribuye a la ordenación territorial; esto es lo que la Administración publica; esto es lo que no hemos encontrado; y estos son los actos concretos cuya compatibilidad con esa obligación solicitamos que se valore».
10 · La Comunidad sí tiene la competencia territorial
El punto de partida jurídico es claro. El artículo 26.1.4 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad de Madrid competencia exclusiva en ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Eso no significa que gestione por sí sola cada tubería, cada subestación o cada carretera. Significa que dispone de una competencia territorial propia sobre la forma en que las distintas piezas se articulan en el espacio.
La Ley 9/1995 de Política Territorial fue mucho más concreta. Diseñó el Plan Regional de Estrategia Territorial para ordenar sistemas de función regional o supramunicipal y previó que incluyera magnitudes de referencia para el crecimiento poblacional y la ocupación del suelo en relación con la programación de infraestructuras y servicios, además de criterios para distribuir actividades económicas, infraestructuras, equipamientos y servicios entre municipios. En otras palabras: la legislación madrileña ya imaginó en 1995 una mirada superior al expediente municipal.
11 · El gran instrumento regional nunca llegó a aprobarse
El Plan Regional de Estrategia Territorial comenzó a formularse en los años noventa, pero no llegó a aprobarse definitivamente. No es una afirmación externa: documentos alojados por la propia Comunidad lo reconocen, y el borrador del Plan Estratégico Municipal de Madrid publicado en 2025 describe como una singularidad regional la carencia actual de ese plan de orden superior y la ausencia de un marco regional integral comparable al de otras comunidades.
Pero de esa ausencia no se deduce automáticamente una ilegalidad. El procedimiento de la Ley 9/1995 parte de la expresión «decidida la formulación» del plan y no establece en ese precepto un plazo histórico cuyo mero incumplimiento convierta en ilegal la falta de aprobación. La ausencia del PRET puede ser políticamente relevante, territorialmente discutible o administrativamente trascendente sin ser por ello un delito.
12 · Desde 2024 existen además instrumentos para ordenar sin esperar al PRET
La Ley 7/2024 añadió los Planes Territoriales. Pueden desarrollar el PRET o, si este no existe, establecer directamente una ordenación territorial en un ámbito comarcal o subregional. Entre sus posibles objetos figuran la movilidad, las infraestructuras básicas y las redes de energía y comunicaciones de carácter supralocal. La misma ley mantiene los Programas Coordinados de la Acción Territorial y otros instrumentos.
Esto cambia la pregunta. La falta del PRET ya no permite concluir que la Comunidad carezca de herramienta jurídica para mirar un corredor o una comarca. Tiene instrumentos capaces de hacerlo. El Gobierno regional ha anunciado, por ejemplo, un Plan Territorial de vivienda y en 2026 declaró de especial relevancia la tramitación de un futuro Plan Territorial de Paisaje. La investigación debe preguntar qué otros planes territoriales existen o se preparan y, sobre todo, qué variables agregan.
13 · Tampoco falta un órgano en el organigrama
La Dirección General de Urbanismo tiene atribuida expresamente la preparación y tramitación de instrumentos de ordenación territorial y el «estudio y la planificación integrada de los distintos sectores» que deban considerarse en la planificación territorial. Dentro de ella, el Área de Ordenación del Territorio elabora y sigue estudios territoriales, tramita instrumentos de ordenación e informes de impacto territorial y estudia los proyectos de alcance regional.
Por tanto, la hipótesis «no hay nadie que pueda sumar» debe corregirse. Hay órganos con competencias de ordenación y planificación integrada. Lo que falta por demostrar es si alguno de ellos produce la suma específica que esta serie busca: todos los desarrollos previstos en un sistema compartido frente a agua disponible, margen de depuración, capacidad eléctrica, residuos, movilidad, emergencias y capacidad administrativa.
14 · Y tampoco es exacto que nadie calcule efectos acumulativos
La Ley 21/2013 de evaluación ambiental obliga a considerar efectos acumulativos y sinérgicos en la evaluación ambiental de planes y programas. La Comunidad emite además Informes de Impacto Territorial sobre avances de planeamiento general, y los expedientes reciben informes sectoriales de agua, carreteras, medio ambiente y otras materias según corresponda.
Esto obliga a afinar todavía más «Nadie suma». La tesis defendible no es que no haya ningún control acumulativo. Es otra: no hemos identificado todavía un instrumento operativo que, de forma periódica y en la escala real de los recursos compartidos, reúna la demanda simultánea de todos los desarrollos sobre todos esos sistemas. La investigación tiene que intentar falsar esa afirmación antes de convertirla en hallazgo.
15 · Antes de ir a Fiscalía hay que preguntar formalmente dónde está la suma
El paso previo más fuerte no es penal. Es administrativo y documental. Habría que solicitar a la Comunidad de Madrid que identifique el órgano responsable, la metodología y los documentos en los que se evalúa conjuntamente la capacidad territorial acumulada de los desarrollos previstos. La petición debe ser concreta: qué suma se hace, con qué horizonte temporal, qué municipios y proyectos incluye, qué capacidad disponible se atribuye a cada sistema y cómo se actualiza cuando aparece una nueva actuación.
La pregunta puede repetirse por clúster: Henares, Sur, A-1, Suroeste. Si existe una cuenta regional o subregional, la tesis cambia y debe publicarse. Si existen varias cuentas sectoriales que nunca se cruzan, ese será el hallazgo. Y si no existe ninguna cuenta acumulada de ese tipo, tendremos por primera vez una ausencia documentada, no una impresión.
Esa petición no es solo una buena práctica de investigación: tiene una palanca legal. La Ley 19/2013 de transparencia y la Ley 10/2019 de la Comunidad de Madrid obligan a los poderes públicos a publicar los planes, programas e informes que producen y a dar acceso a los que no consten publicados. No se les pide, por tanto, que sumen —eso sería pedir que hicieran política—, sino que exhiban la suma que sus propias competencias suponen que hacen. Ahí el silencio deja de ser ambiguo, porque solo admite dos lecturas y las dos sirven: o la cuenta existe y no se publica —un incumplimiento reglado de la transparencia, reclamable ante el Consejo de Transparencia y Participación— o la cuenta no existe, y entonces «nadie suma» no era una sospecha, sino una descripción. Es la misma disciplina del «no consta porque no lo publican» frente al «no consta porque no existe» que la serie aplica a cada expediente, ahora elevada al agregado.
De ahí la regla de orden, la que separa la denuncia sólida de la afirmación que se cae: pedir primero, por escrito y clúster a clúster, y concluir después. «Nadie suma» solo es un hecho documentado cuando la Administración ha tenido la oportunidad de enseñar la suma y no lo ha hecho.
16 · Cuándo esa ausencia puede interesar al Ministerio Fiscal
Incluso acreditada la ausencia, el salto penal no es automático. El Ministerio Fiscal necesita hechos concretos. La pregunta sería si esa falta de coordinación se traduce en alguna decisión u omisión individualizable que pueda encajar en un tipo penal: un informe emitido a sabiendas de su injusticia, una inspección obligatoria omitida, una infracción conscientemente silenciada, un documento alterado, una resolución arbitraria, una dádiva o una influencia ilícita.
La diferencia puede verse en un ejemplo real recogido por la Fiscalía Provincial de Madrid: en 2024 la Audiencia Provincial condenó a un exalcalde de Aldea del Fresno por prevaricación urbanística omisiva. Allí no se castigó una mala planificación general. Había una infracción denunciada, un deber concreto de disciplina urbanística y una inacción atribuible. Ese es el tipo de cadena que habría que encontrar antes de hablar de responsabilidad penal por omisión.
17 · Cómo formular el escrito sin convertir la hipótesis en acusación
El encabezado podría ser deliberadamente neutro: «Puesta en conocimiento de hechos relativos a la coordinación territorial y a la evaluación acumulada de desarrollos urbanísticos en la Comunidad de Madrid». Y su primera frase debería fijar el límite: se remiten hechos y documentos para que el Ministerio Fiscal valore si presentan relevancia penal; no se atribuye delito a persona alguna fuera de lo que resulte de la documentación y de las diligencias que, en su caso, se practiquen.
El cuerpo del escrito tendría que separar con claridad cuatro cosas. Primero, los hechos comprobados: competencia territorial, instrumentos existentes, ausencia o presencia del PRET, planes territoriales, informes y estructura administrativa. Segundo, la investigación de campo: desarrollos simultáneos y demandas acumuladas de agua, depuración, red, residuos y movilidad en cada clúster. Tercero, las respuestas de la Administración a las peticiones de información. Y cuarto, la contradicción concreta que se solicita examinar, si llega a existir.
No pediríamos a Fiscalía que decida si Madrid puede crecer hasta ocho millones de habitantes. Pediríamos, si los documentos llegaran a justificarlo, que compruebe hechos mucho más estrechos: si una determinada resolución se adoptó con conocimiento de datos incompatibles; si un informe ignoró conscientemente demandas concurrentes que constaban en poder de la Administración; si una obligación legal concreta de coordinación o inspección fue deliberadamente omitida; o si existe cualquier otra conducta que deba investigarse penalmente.
18 · A qué Fiscalía se remitiría
Si el núcleo de los hechos está en ordenación territorial, disciplina urbanística, suelo protegido o afección ambiental, la puerta natural es la especialidad de Medio Ambiente y Urbanismo. Si aparecen decisiones administrativas potencialmente arbitrarias, cohecho, tráfico de influencias, malversación u otros delitos del Título XIX del Código Penal, existe además en Madrid un fiscal delegado de Delitos contra la Administración Pública. Los asuntos que por su naturaleza correspondan a la Fiscalía Especial contra la Corrupción quedan fuera de la competencia de esa nueva especialidad, como precisa la propia Fiscalía General.
El ciudadano no necesita resolver por adelantado todas esas fronteras orgánicas. Lo decisivo es presentar los hechos de forma ordenada. La Fiscalía puede encauzar internamente el asunto según su materia y competencia.
19 · La paradoja final: puede existir el órgano y seguir faltando la cuenta
Esta es, probablemente, la corrección más importante que introduce esta fase de la investigación. Madrid no parece carecer de estructura administrativa para la ordenación territorial. Tiene Dirección General, Área de Ordenación del Territorio, Comisión de Urbanismo, informes de impacto e instrumentos legales regionales y subregionales. La pregunta no es ya quién podría sumar. La pregunta es qué suma realmente y dónde está escrita esa suma.
Si la respuesta existe, habremos encontrado una pieza que faltaba al atlas. Si no existe, habremos documentado un vacío de coordinación territorial. Y solo si ese vacío se conecta después con una obligación jurídica concreta, un responsable identificable, conocimiento suficiente y una conducta penalmente tipificada tendrá sentido pedir a Fiscalía que vaya más allá.
Ese orden protege la investigación. Primero preguntar. Después documentar. Luego comparar lo que la ley encomienda con lo que la Administración hace. Y, si aparece un hecho penalmente relevante, ponerlo en conocimiento de quien tiene la función de examinarlo. «Nadie suma» no debe ser una acusación. Debe ser una pregunta capaz de sobrevivir a una respuesta.
