Juan Jesús Vivas ha decidido elevar el tono frente al Gobierno central y presentar la situación migratoria de Ceuta como una crisis que exige una respuesta inmediata de Madrid. El presidente ceutí acusa al Ejecutivo de minimizar la gravedad del problema, cuestiona la idea de que la ciudad haya recuperado la normalidad y ha llegado a fijar un plazo político de treinta días antes de trasladar su reclamación a las Cortes, a las comunidades autónomas, a las instituciones europeas y al ámbito judicial.
Sin embargo, cuanto más se amplía el alcance de esa reclamación, más evidente resulta que el conflicto ya no puede entenderse únicamente como un enfrentamiento entre Ceuta y el Gobierno de España, porque la cuestión que Vivas plantea desborda las competencias de un ministerio, de un Consejo de Ministros e incluso de una sola administración.
El problema de fondo aparece cuando se distingue entre el control de la inmigración y la gestión de sus consecuencias. La Constitución reserva al Estado competencias esenciales en materia de inmigración, extranjería, nacionalidad y asilo, de manera que nadie puede discutir seriamente que corresponde al Gobierno central asumir la responsabilidad principal en todo lo relacionado con el control de la frontera, la relación con Marruecos, los procedimientos de devolución, la protección internacional o la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad estatales.
En ese terreno, Vivas tiene motivos para dirigirse a Madrid y exigir explicaciones, recursos y resultados, porque se trata de instrumentos que no están a disposición del Gobierno de Ceuta ni de ninguna comunidad autónoma.
La situación cambia, sin embargo, cuando la frontera ya ha sido atravesada y miles de personas permanecen dentro del territorio sin que puedan ser devueltas de manera inmediata. A partir de ese momento, la inmigración deja de ser solamente una cuestión de seguridad fronteriza y comienza a convertirse en un problema de alojamiento, atención sanitaria, asistencia social, escolarización, formación, atención a menores, convivencia, integración y capacidad de los servicios públicos.
Es entonces cuando el Gobierno central deja de ser el único actor relevante y aparece con toda claridad la verdadera estructura del Estado español, un Estado descentralizado en el que una parte muy importante de la capacidad material para atender a la población se encuentra en manos de comunidades autónomas y administraciones locales.
Esta distinción es esencial para comprender lo que está ocurriendo en Ceuta, porque el debate político suele utilizar la palabra Estado como si fuera sinónimo de Gobierno central, cuando en realidad buena parte de los servicios que hacen posible la vida cotidiana dependen de otras administraciones.
Los hospitales, los centros de salud, los colegios, los servicios sociales, los dispositivos de atención a menores, buena parte de las políticas de formación y muchos de los recursos de integración y asistencia funcionan a través de estructuras autonómicas o municipales.
El Gobierno central puede aportar financiación extraordinaria, puede establecer programas, puede reforzar sus propios dispositivos, puede contratar recursos y puede transferir dinero a otras administraciones, pero ese dinero sólo se convierte en capacidad real cuando encuentra detrás una red de profesionales, edificios, centros, plazas disponibles, procedimientos administrativos y servicios públicos capaces de utilizarlo.
Ésta es probablemente una de las claves que quedan ocultas cuando la discusión se reduce al intercambio de reproches entre Vivas y Moncloa. El presupuesto es una herramienta poderosísima, pero no sustituye a la capacidad operativa.
Una partida de cientos o miles de millones puede financiar recursos, pero no crea de manera automática médicos, enfermeros, profesores, trabajadores sociales, intérpretes, viviendas, centros para menores o instalaciones de acogida. Todas esas capacidades necesitan tiempo, estructuras organizativas y administraciones que sepan gestionarlas, y en España están distribuidas territorialmente.
Por eso una crisis de estas características puede llegar a tener dinero disponible y, aun así, encontrarse con un problema de ejecución, porque la capacidad de transformar ese dinero en servicios no está concentrada en un único centro de poder.
Coordinar capacidades, no solo presupuestos
El ejemplo de los incendios ayuda a comprender esta lógica porque España ya acepta con naturalidad que determinadas emergencias no pueden ser resueltas por una sola administración.
Cuando se produce un gran incendio forestal, la respuesta no consiste en esperar que el Gobierno central sustituya de repente a los servicios autonómicos, a los bomberos, a la protección civil, a los ayuntamientos o a los servicios sanitarios, sino en coordinar capacidades que pertenecen a administraciones diferentes y reforzarlas cuando la magnitud de la emergencia supera los medios ordinarios de un territorio.
La Unidad Militar de Emergencias representa precisamente esa capacidad extraordinaria del Estado central para intervenir cuando es necesario, pero su actuación no elimina el resto de la estructura, sino que se integra en ella y la complementa.
La crisis migratoria de Ceuta es jurídicamente distinta de un incendio y no tendría sentido trasladar mecánicamente un modelo de emergencia a otro, pero desde el punto de vista de la organización del Estado existe una enseñanza relevante: cuando un problema supera la capacidad ordinaria de un territorio, la respuesta eficaz no consiste simplemente en enviar dinero ni en señalar qué administración tiene formalmente la competencia principal, sino en movilizar de manera coordinada los recursos disponibles en el conjunto del país.
Si Ceuta sostiene que no puede absorber indefinidamente a varios miles de personas y si, al mismo tiempo, esas personas no pueden ser retornadas de manera inmediata, entonces la pregunta inevitable deja de ser qué puede hacer exclusivamente Madrid y pasa a ser qué capacidad existe en el conjunto de España para distribuir esa presión de manera razonable.
Ahí aparece una contradicción importante en el discurso de Vivas. El presidente ceutí reclama una solución nacional, pero concentra la mayor parte de su presión política en el Gobierno central, cuando la solución que él mismo parece exigir necesitaría inevitablemente la colaboración de las comunidades autónomas.
No para controlar la frontera, porque no les corresponde; tampoco para decidir quién puede permanecer en España o quién debe ser devuelto, porque ésas son competencias estatales; sino para participar en la respuesta material una vez que las personas se encuentran dentro del territorio y necesitan atención, alojamiento, asistencia sanitaria, escolarización, servicios sociales o programas de integración.
Si Ceuta considera que su capacidad está desbordada, resulta razonable defender que las consecuencias de una frontera española y europea no pueden recaer exclusivamente sobre una ciudad de dimensiones reducidas simplemente porque esa frontera se encuentre físicamente allí.
Pero aceptar ese principio obliga también a asumir su consecuencia lógica: la solidaridad territorial no puede limitarse a declaraciones políticas ni a transferencias presupuestarias, sino que tiene que traducirse en capacidad real de acogida y atención por parte del resto del país.
En ese punto, la pregunta incómoda ya no es solamente qué está dispuesto a hacer el Gobierno central por Ceuta, sino qué están dispuestas a hacer las demás comunidades autónomas para compartir una situación que, si se considera verdaderamente excepcional, no puede ser presentada al mismo tiempo como un problema exclusivamente ceutí.
El propio Vivas parece aproximarse a esta conclusión cuando anuncia que acudirá no sólo al Gobierno o a las Cortes, sino también a las comunidades autónomas y a otras instituciones. Sin proponérselo quizá está reconociendo que el problema ha dejado de tener una estructura bilateral entre Ceuta y Moncloa y que la respuesta que reclama necesita movilizar capacidades situadas en distintos niveles del Estado.
El Gobierno central dispone de las competencias fronterizas, de buena parte de la capacidad financiera y de instrumentos extraordinarios de coordinación, mientras que las comunidades y los municipios concentran una parte decisiva de los servicios que posteriormente tendrán que atender a las personas. El desafío consiste precisamente en conseguir que esas piezas funcionen como un sistema y no como administraciones que se transfieren unas a otras la responsabilidad.
Ése es el verdadero límite de presentar la crisis únicamente como un conflicto entre Vivas y Sánchez. Puede haber responsabilidades concretas del Gobierno central, y deben analizarse sin diluirlas en una apelación abstracta al conjunto del Estado, pero también existe un problema estructural más amplio cuando un asunto atraviesa simultáneamente competencias de inmigración, seguridad, sanidad, educación, servicios sociales, menores, alojamiento y financiación.
En esos casos, cada administración puede explicar con bastante precisión qué parte no le corresponde, pero el ciudadano no experimenta el problema siguiendo el reparto constitucional de competencias, sino como una realidad única ante la que espera una respuesta igualmente coherente.
Por eso la cuestión de Ceuta puede terminar convirtiéndose en algo más relevante que una nueva disputa partidista entre un presidente autonómico y el Gobierno central. Puede convertirse en una prueba de la capacidad del Estado autonómico para actuar de manera conjunta cuando un problema no cabe dentro de los límites administrativos de ninguna institución.
Si el Estado español es capaz de movilizar recursos de administraciones distintas ante incendios, inundaciones o grandes emergencias, resulta legítimo preguntarse qué mecanismos de coordinación necesita cuando la presión extraordinaria tiene una naturaleza migratoria, social y humanitaria y cuando buena parte de la respuesta material depende de servicios que están repartidos territorialmente.
Vivas tiene argumentos para exigir al Gobierno central que asuma aquello que sólo el Gobierno central puede hacer, especialmente en materia de frontera, extranjería, relaciones exteriores y financiación extraordinaria.
Pero si su diagnóstico es que Ceuta ha superado su capacidad para gestionar las consecuencias de la llegada de miles de personas, entonces su reclamación no puede terminar en Moncloa. Tiene que dirigirse también al resto de las administraciones que componen el Estado y que disponen de los recursos humanos, sanitarios, educativos y sociales necesarios para convertir una política nacional en una respuesta real.
Porque la frontera puede estar físicamente en Ceuta, pero la capacidad del Estado no está concentrada allí ni tampoco en Madrid. Está distribuida por todo el territorio, y precisamente por eso una crisis de esta naturaleza sólo puede resolverse cuando el conjunto de esas capacidades deja de actuar como una suma de competencias separadas y empieza a funcionar como un verdadero sistema nacional.
Nota: Ceuta y Melilla no son comunidades autónomas, sino ciudades autónomas con un régimen competencial propio, por lo que su posición dentro del Estado autonómico presenta diferencias relevantes respecto de las diecisiete comunidades. En particular, competencias que en el resto de España están ampliamente descentralizadas, como la gestión ordinaria del sistema educativo y buena parte de la asistencia sanitaria, permanecen en Ceuta y Melilla bajo una presencia mucho más directa de la Administración General del Estado, aunque ambas ciudades disponen también de determinadas competencias en materia de sanidad, higiene, servicios sociales y otras áreas.
Esta singularidad no contradice la tesis desarrollada en el artículo, sino que la refuerza. Mientras las personas permanecen en Ceuta, la responsabilidad directa del Gobierno central es comparativamente mayor que en una comunidad autónoma ordinaria; sin embargo, si la respuesta a una llegada extraordinaria de miles de personas pasa por evitar su concentración permanente en las ciudades fronterizas y distribuir su atención por el conjunto del territorio español, entran necesariamente en juego las capacidades sanitarias, educativas, sociales y asistenciales gestionadas por las comunidades autónomas. El problema deja entonces de ser exclusivamente ceutí o de la Administración central y pasa a exigir una respuesta coordinada del Estado español en su conjunto.
